当前,我国有关化妆品监督管理的法律和法规和规章规范严重滞后,自1990年1月1日起施行的《化妆品卫生监督条例》这一行政法规,实施了近30年而未作实质性的修改。2019年3月,国务院第709号令《国务院关于修改部分行政法规的决定》公布,其变化主要体现在:一是将化妆品监督管理的主体由“卫生行政部门”修改为“化妆品监督管理部门”;二是将“工商行政管理部门”修改为“市场监督管理部门”,其余条款均未进行重大的修订。
由于对化妆品的“严管”缺乏强有力的法律支撑,导致目前我国化妆品市场乱象横生,尤其是在化妆品经营和使用环节表现突出,销售和使用超过有效期的化妆品、经营无中文标签的化妆品、经营化妆品的从业人员未持合法有效“健康证”上岗等违背法律规定的行为屡禁不止,严格监管化妆品的法规体系尚未健全完善,处罚偏轻、力度不够,难以遏制和震慑化妆品违法犯罪行为,化妆品市场乱象亟待依法进一步严厉整治和统一规范。
根据修改后的《化妆品卫生监督条例》第十三条:“化妆品经营单位和个人不得销售下列化妆品:……(五)超过有效期的化妆品”的规定,所有经营化妆品的单位和个人均不得“销售”超过有效期的化妆品,即不得销售“过期”化妆品,在《化妆品卫生监督条例》的罚则中,对违反此类规定的违法者并无具体的处罚条款,只能依据第二十八条:“对违反本条例其他有关法律法规的,处以警告,责令限期改进;情节严重的,对生产企业,可以责令该企业停产或者吊销《化妆品生产许可证》,对经营单位,可以责令其停止经营,没收违法来得到的,并能处违法来得到的2到3倍的罚款”的规定进行处罚。该条罚则包含了三个方面的内容:一是对违法情节轻微的化妆品经营单位和个人作出“警告”的行政处罚,同时要责令其“限期改进”;二是对情节严重的生产企业“可以”责令其停产或者吊销《化妆品生产许可证》;三是对情节严重的经营单位“可以”责令其停止经营,没收违法来得到的,并能处违法来得到的2到3倍的罚款。而对销售“过期”化妆品的“个人”和对使用“过期”化妆品的单位,则没有规定具体的处罚条款。在化妆品监管执法中,根据《化妆品卫生监督条例》这一罚则,市场监管执法人员存在有两个方面的执法难题:一个是对经营单位“违法来得到的”的查证难度大,难以取得确凿的“违法来得到的”证据;另一个是对销售“过期”化妆品的“个人”和使用单位,是不是能够按照《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》的有关法律法规进行处罚,至今还存在较大争议。
在现行的《化妆品卫生监督条例》中,对经营和使用没有中文标识的化妆品均无禁止性和处罚条款规定,而根据《化妆品标识管理规定》这一部门规章的第二十一条:“化妆品标识中除注册商标标识之外,其内容一定要使用规范中文。使用拼音、少数民族文字或者外文的,应当与汉字有对应关系,并符合本规定第六条规定的要求。”的规定,只允许化妆品的注册商标标识使用外文,其他标识内容一定要使用规范的中文,对此类违背法律规定的行为,应当依据《化妆品标识管理规定》第三十三条的规定,先责令其限期改正,对超过规定期限未改正者,才能对其作出1万元以下的罚款处罚。而对于市场上违法经营和使用没有中文标签标识,也不能证明其系合法进口化妆品的,则无“没收”违法产品的规定,导致执法人员在销毁处理此类问题化妆品时无法可以、于法无据,化妆品监管执法力度不大、惩处过轻,根本没办法达到整治和规范化妆品市场乱象之目的。
《化妆品卫生监督条例》第七条第一款明确规定,直接从事化妆品“生产”的人员,必须每年进行健康检查,取得“健康证”后方可从事化妆品的生产活动。而对于经营销售、服务使用化妆品的从业人员则没有明确规定和具体实际的要求,对未取得“健康证”甚至患有传染病而从事化妆品经营、使用的从业人员则没有处罚依据。在此笔者以四川省为例,早在2001年四川省人民政府就出台了《四川省化妆品卫生监督管理办法》这一地方政府规章,在第十三条中明确规定:“化妆品生产经营从业人员每年度接受一次健康检查,取得健康合格证后方可从事化妆品生产经营活动。”这就明确了从事化妆品“经营”的从业人员也必须取得“健康证”后方可上岗,对于违反本条规定者,将依据《四川省化妆品卫生监督管理办法》第二十四条的规定,处以200元以上1000元以下的罚款,但这一操作性较强的地方政府规章在实施了近18年后,于2018年5月4日被正式废止了,导致市场监管人员在化妆品执法办案中,对从事化妆品经营的从业人员未取得合法有效“健康证”上岗的行为,只能责令其改正了事,处罚无据。
综上,为进一步规范化妆品经营销售和服务使用行为,彻底整治规范和扭转化妆品市场乱象,切实保证化妆品质量安全,有效维护人民群众消费权益和身体健康,严格化妆品监管,加大违反法律查处力度,健全完善化妆品法规体系,深化化妆品监管体制改革刻不容缓。
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